在落實(shí)財(cái)政政策支持中小企業(yè)紓困解難、切實(shí)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)工作過(guò)程中，由于政府采購(gòu)貨物和服務(wù)項(xiàng)目不允許收取質(zhì)量保證金，就有采購(gòu)人提出，能否通過(guò)延長(zhǎng)履約保證金的退還期限，以達(dá)到類似質(zhì)量保證金的效果呢？2019年，某一財(cái)政部門在答復(fù)網(wǎng)友提問(wèn)時(shí)明確指出，根據(jù)《關(guān)于促進(jìn)政府采購(gòu)公平競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的通知》（財(cái)庫(kù)〔2019〕38號(hào)）的規(guī)定，收取履約保證金的，應(yīng)當(dāng)在采購(gòu)合同中約定履約保證金退還的方式、時(shí)間、條件和不予退還的情形，明確逾期退還保證金的違約責(zé)任。采購(gòu)人可以延長(zhǎng)履約保證金的期限，但必須在合同中明確約定。那么，履約保證金延長(zhǎng)是任意的還是有時(shí)間限制的？延長(zhǎng)的履約保證金是否會(huì)轉(zhuǎn)化為變相的質(zhì)量保證金，或者說(shuō)兩者的邊界在哪里？有采購(gòu)人對(duì)此提出了疑慮。
根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府采購(gòu)需求和履約驗(yàn)收管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》的規(guī)定，政府采購(gòu)項(xiàng)目驗(yàn)收結(jié)果應(yīng)當(dāng)與政府采購(gòu)合同約定的資金支付及履約保證金返還條件掛鉤；驗(yàn)收合格的項(xiàng)目，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)根據(jù)政府采購(gòu)合同的約定及時(shí)向供應(yīng)商支付采購(gòu)資金，退還履約保證金。對(duì)于履約保證金的退還時(shí)間，工業(yè)和信息化部、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于公布國(guó)務(wù)院部門涉企保證金目錄清單的通知》用了另一種表述，“由采購(gòu)人根據(jù)采購(gòu)合同約定，待供應(yīng)商履行完合同約定權(quán)利義務(wù)事項(xiàng)后退還”。單純從字面意思看，履約保證金是采購(gòu)人對(duì)供應(yīng)商在履約環(huán)節(jié)設(shè)置的一種擔(dān)保措施。上述通知的表述似乎更符合按履約保證金字面意思所確定的退還時(shí)間，由于政府采購(gòu)合同約定的權(quán)利義務(wù)事項(xiàng)已經(jīng)履約完畢，因此，退還履約保證金是理所應(yīng)當(dāng)?shù)?。那么，履約保證金退還時(shí)間的兩種不同表述存在什么關(guān)系呢？在一般情況下，政府采購(gòu)項(xiàng)目驗(yàn)收合格，就意味著政府采購(gòu)合同約定的權(quán)利義務(wù)事項(xiàng)已經(jīng)履行完畢，不然也就很難驗(yàn)收，更談不上驗(yàn)收合格。因此，在不考慮驗(yàn)收時(shí)間的情況下，筆者認(rèn)為，政府采購(gòu)項(xiàng)目驗(yàn)收合格與政府采購(gòu)合同約定的權(quán)利義務(wù)事項(xiàng)履行完畢應(yīng)該是對(duì)同一個(gè)事項(xiàng)從兩個(gè)不同角度作出的表述，兩者基本是等價(jià)的。因此，為了行文需要，下面就統(tǒng)一使用“政府采購(gòu)項(xiàng)目履約完畢”這一表述。
再回到履約保證金延長(zhǎng)時(shí)限與質(zhì)量保證金的邊界這兩個(gè)問(wèn)題上，筆者認(rèn)為，履約保證金延長(zhǎng)的時(shí)限就是政府采購(gòu)項(xiàng)目履約完畢這個(gè)時(shí)點(diǎn)。過(guò)了這個(gè)時(shí)點(diǎn)，由于政府采購(gòu)合同約定的權(quán)利義務(wù)事項(xiàng)已經(jīng)履行完畢，采購(gòu)人若再以延長(zhǎng)履約保證金為由不退還履約保證金的話，此時(shí)的履約保證金實(shí)際上就類似于質(zhì)量保證金了。因此，對(duì)于已經(jīng)履約完畢的政府采購(gòu)項(xiàng)目，其履約保證金必須及時(shí)退還。
那么，政府采購(gòu)項(xiàng)目履約完畢后多長(zhǎng)時(shí)間退還履約保證金才算得上是及時(shí)呢？筆者并沒(méi)有查到明確的規(guī)定，一個(gè)可供參考的規(guī)定就是《保障中小企業(yè)款項(xiàng)支付條例》中對(duì)于付款期限的規(guī)定?！侗Ｕ现行∑髽I(yè)款項(xiàng)支付條例》第八條規(guī)定，機(jī)關(guān)、事業(yè)單位從中小企業(yè)采購(gòu)貨物、工程、服務(wù)，應(yīng)當(dāng)自貨物、工程、服務(wù)交付之日起30日內(nèi)支付款項(xiàng)；合同另有約定的，付款期限最長(zhǎng)不得超過(guò)60日。同時(shí)在第九條中進(jìn)一步規(guī)定，機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和大型企業(yè)與中小企業(yè)約定以貨物、工程、服務(wù)交付后經(jīng)檢驗(yàn)或者驗(yàn)收合格作為支付中小企業(yè)款項(xiàng)條件的，付款期限應(yīng)當(dāng)自檢驗(yàn)或者驗(yàn)收合格之日起算。結(jié)合上述規(guī)定，對(duì)于履約完畢的政府采購(gòu)項(xiàng)目，采購(gòu)人應(yīng)在履約完畢之日起60日內(nèi)支付完畢全部款項(xiàng)。從合同權(quán)利義務(wù)的主次看，采購(gòu)人支付完畢全部款項(xiàng)說(shuō)明雙方基于政府采購(gòu)合同產(chǎn)生的主要權(quán)利義務(wù)已經(jīng)履行完畢，作為依附于政府采購(gòu)合同主要權(quán)利義務(wù)的履約保證金若還沒(méi)有退還的話，則是說(shuō)不通的。因此，參考《保障中小企業(yè)款項(xiàng)支付條例》中付款期限的規(guī)定，履約保證金最遲應(yīng)與支付政府采購(gòu)合同最后一筆款項(xiàng)同步退還，其最長(zhǎng)期限應(yīng)是在履約完畢之日起60日內(nèi)，如此退還尚且算得上“及時(shí)”。
在實(shí)踐中，還有以下三點(diǎn)需要注意。一是工程領(lǐng)域的履約保證金，無(wú)論是適用政府采購(gòu)法還是適用招標(biāo)投標(biāo)法，關(guān)于退還時(shí)間的規(guī)定可以認(rèn)為是一致的?！蛾P(guān)于公布國(guó)務(wù)院部門涉企保證金目錄清單的通知》對(duì)適用招標(biāo)投標(biāo)法形成的履約保證金退還時(shí)間的規(guī)定為，“根據(jù)中標(biāo)合同約定，待中標(biāo)人履行完合同約定權(quán)利義務(wù)事項(xiàng)后退還”，這與該通知中適用政府采購(gòu)法形成的履約保證金退還時(shí)間的表述是一致的。二是政府采購(gòu)服務(wù)項(xiàng)目的履約時(shí)間相對(duì)較長(zhǎng)，1